2019年積極財政政策加力提效，但財政收支矛盾進一步突出。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型深化的大背景下，地方政府債務(wù)、社會保險體系特別是養(yǎng)老保險潛在的未來資金缺口等成為社會關(guān)注的熱點財稅問題。

    中國社會科學院財經(jīng)院黨委書記、研究員閆坤在接受證券時報記者專訪時表示，我國財政可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)到了需要高度重視的時刻。實現(xiàn)財政可持續(xù)既要關(guān)注短期問題，更要高度重視長期挑戰(zhàn)。養(yǎng)老等社會保障領(lǐng)域的資金缺口，可能是財政可持續(xù)發(fā)展的更大挑戰(zhàn)。全面深化改革，建立現(xiàn)代財政制度是確保中國財政可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

    財政可持續(xù)發(fā)展成為

    必須直面的嚴峻挑戰(zhàn)

    證券時報記者：2019年積極財政政策加力提效，但收支矛盾進一步突出。財政可持續(xù)發(fā)展涉及多方面內(nèi)容。請問在您看來現(xiàn)階段需要主要關(guān)注哪些方面？

    閆坤：按照學界的定義，財政可持續(xù)是指政府在任何時候都能夠履行其預(yù)定財政義務(wù)、尤其是不至于喪失中長期債務(wù)的清償能力。中國政府歷來重視財政可持續(xù)問題，但近年來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期積累的地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)廣受關(guān)注。社會保險體系特別是養(yǎng)老保險潛在的未來資金缺口，屢屢成為輿論焦點。特別是自2008年實施新一輪積極財政政策以來，我國先后啟動有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅到全面減稅，從減稅到減稅降費并舉，并且政策力度不斷加大。如此范圍廣泛、規(guī)模巨大、曠日持久的減稅降費，與經(jīng)濟性減收、財政支出剛性、財政赤字和政府債務(wù)規(guī)模擴大等因素相疊加，給各級財政造成了不小的壓力。我國財政可持續(xù)發(fā)展在2019年已成為必須直面的嚴峻挑戰(zhàn)。

    財政可持續(xù)發(fā)展依賴于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來的財政收入可靠增長，更需關(guān)注重點支出領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制機制改革。在這樣的關(guān)鍵時點，持續(xù)跟蹤研究，打好財政可持續(xù)發(fā)展的各項制度基礎(chǔ)，尤為重要。結(jié)合現(xiàn)實國情，我認為中國財政可持續(xù)發(fā)展需關(guān)注四個重大問題：提升財政收入的征管能力和深化稅制改革；判斷土地財政的可持續(xù)性；關(guān)注重點財政支出領(lǐng)域的演變趨勢，提升財政支出效率；保障政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

    政府債務(wù)相對可控

    證券時報記者：您剛才提到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期積累的地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)問題。您如何評價當前政府債務(wù)的情況？

    閆坤：政府債務(wù)是財政可持續(xù)狀況的一個集中體現(xiàn)。根據(jù)我們的研究，我國政府債務(wù)處于相對可控區(qū)間，尚無全面爆發(fā)債務(wù)風險可能。支撐上述判斷的依據(jù)主要來自對政府債務(wù)存量、財政赤字（盈余）規(guī)模、債務(wù)負擔率、債務(wù)限額及余額管理等方面的分析。

    證券時報記者：您認為當前的政府債務(wù)問題會對基礎(chǔ)設(shè)施投融資形成制約嗎？

    閆坤：從基礎(chǔ)設(shè)施供給與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展階段的適應(yīng)性來看，當前我國基礎(chǔ)設(shè)施水平是合適的，未來也具備一定的投資增長空間。短期以不拖累經(jīng)濟增長為目標，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速應(yīng)不低于11%；中長期如要保持基礎(chǔ)設(shè)施存量/產(chǎn)出比基本不變，則基礎(chǔ)設(shè)施投資率應(yīng)與GDP增速相適應(yīng)，當前需維持在7.7%左右；如果預(yù)期“十四五”時期（2021-2025）中國經(jīng)濟大致保持5.5%的增速，那么對應(yīng)的“基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)態(tài)投資率”應(yīng)在7.17%左右。更為重要的是，中國基礎(chǔ)設(shè)施投資必須要實現(xiàn)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

    不過從基礎(chǔ)設(shè)施投融資的可持續(xù)性來看，影響中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資可持續(xù)性的潛在問題主要有：以城投公司為主體的存量債務(wù)風險問題，土地融資的可持續(xù)性下降，尚未建立起與經(jīng)濟發(fā)展新階段基礎(chǔ)設(shè)施需求特征相匹配的投融資體制機制。為構(gòu)建更加可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資體制機制，需要嚴格做好建設(shè)項目的甄別篩選；建立健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資風險評估和效率評價機制；做好城投公司的債務(wù)風險化解和防范工作；建立長效機制，降低綜合融資成本并提高資金跨期配置的靈活度和利用效率。

    證券時報記者：您提到土地融資的可持續(xù)性下降。根據(jù)民間機構(gòu)統(tǒng)計，2019年全國300城土地出讓金總額為50294億元，同比增長19%。所以，可否請您進一步談?wù)剬?ldquo;土地財政”現(xiàn)象可持續(xù)性的看法？

    閆坤：土地財政是工業(yè)化、城市化進程中形成的具有中國特色的發(fā)展模式。從現(xiàn)狀看，土地出讓收入增長速度較快，波動較大，存在顯著區(qū)域差距。我們近期的一項研究從公平性、協(xié)調(diào)性和風險性三個視角，基于全國和省級數(shù)據(jù)分別對土地出讓收入的可持續(xù)性進行了定量分析。結(jié)果顯示，在全國層面，我國土地出讓收入可持續(xù)性面臨土地資源利用效率、區(qū)域公平性、收入結(jié)構(gòu)、與經(jīng)濟協(xié)調(diào)程度和債務(wù)風險等方面的挑戰(zhàn)；在省級層面，我國土地出讓收入可持續(xù)性面臨土地利用效率、區(qū)域公平性、土地出讓收入與經(jīng)濟協(xié)調(diào)性等方面的挑戰(zhàn)，特別是面臨較大的債務(wù)風險挑戰(zhàn)。

    因此，要持續(xù)性完善財稅體制和土地制度，深化分稅制和政績考核機制改革，并且與其他制度相配套，逐步改善優(yōu)化土地財政相關(guān)制度安排，消解土地財政可能引致的各種經(jīng)濟社會風險。

    養(yǎng)老金缺口是財政

    可持續(xù)發(fā)展更大挑戰(zhàn)

    證券時報記者：養(yǎng)老金是財政支出的重要領(lǐng)域之一。社會保險體系特別是養(yǎng)老保險潛在的未來資金缺口備受關(guān)注。能否請您談?wù)剬ι绫ｓw系可持續(xù)發(fā)展的預(yù)測和建議？

    閆坤：中國財政可持續(xù)發(fā)展既要關(guān)注短期問題，更要高度重視長期挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對老齡化社會下的社會保障體系的資金缺口是財政可持續(xù)發(fā)展的“遠慮”。從若干大國的歷史經(jīng)驗及中國的現(xiàn)狀來分析，特別是養(yǎng)老等社會保障領(lǐng)域的資金缺口，可能是財政可持續(xù)發(fā)展的更大挑戰(zhàn)。

    根據(jù)我們測算，職工養(yǎng)老保險當前已經(jīng)存在繳費資金缺口；如果不改革現(xiàn)有制度，在不同的情景假設(shè)下，職工養(yǎng)老保險繳費資金缺口將在2065年前后達到峰值，約占當年GDP的8%~10%。職工醫(yī)?；饎t要到2045年前后才會出現(xiàn)收支缺口，壓力相對較小。在關(guān)注總量資金缺口的同時，區(qū)域間的不平衡更應(yīng)受到重視。降低社會保險費率綜合改革從短期看對不同地區(qū)的差異化影響值得密切關(guān)注，從長期看需著力解決動收不動支改革對社會保險可持續(xù)發(fā)展的沖擊。