2020年11月，包商銀行因無法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)申請進入破產(chǎn)程序，成為中國金融發(fā)展史上一個重大事件，也引發(fā)關(guān)于完善中國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的關(guān)注和探討。

    早在2019年兩會期間，銀保監(jiān)會主席郭樹清就曾表示，金融企業(yè)不能只生不死，要有正常的淘汰。在近三年的防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)中，高風險金融機構(gòu)處置的實踐個案也為完善我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度提供豐富經(jīng)驗。隨著防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)取得決定性成就，今后未來一段時間的主要目標將轉(zhuǎn)為不斷健全長效機制。“十四五”規(guī)劃將防范化解重大風險體制機制不斷健全納入主要目標，并提出健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。

    在今年兩會期間，多位來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員建言健全我國金融機構(gòu)破產(chǎn)制度，并建議修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，進一步明確專業(yè)部門和司法部門的職責分工，實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接。

    金融機構(gòu)能退能破

    是市場經(jīng)濟的必然要求

    從國內(nèi)外經(jīng)濟社會的發(fā)展看，金融業(yè)有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發(fā)生危機、對經(jīng)濟社會可能造成重大沖擊的行業(yè)。全國人大代表、人民銀行廣州分行行長白鶴祥就表示，國際經(jīng)驗表明，允許金融機構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求，缺乏處置金融機構(gòu)破產(chǎn)的有效機制往往是加劇金融危機的重要因素之一。

    白鶴祥認為，我國經(jīng)濟體量巨大，金融服務(wù)需求也是多層次、多樣化的。培育與之相適應的多元化金融體系，需要促進市場充分競爭，通過在充分競爭環(huán)境下讓市場主體相互競爭、優(yōu)勝劣汰，允許經(jīng)營出現(xiàn)風險或經(jīng)營失敗的金融機構(gòu)有序破產(chǎn)，倒逼金融機構(gòu)提高競爭力，改善服務(wù)質(zhì)效，增加金融市場有效供給。

    盡管允許金融機構(gòu)有序破產(chǎn)退出是市場經(jīng)濟的必然要求，但我國目前在推動金融機構(gòu)有效優(yōu)勝劣汰方面還有很多不足。全國人大代表、人民銀行南京分行行長郭新明表示，國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風險金融機構(gòu)，涉及金融機構(gòu)債權(quán)的各類市場風險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計停業(yè)及發(fā)生問題機構(gòu)就超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會乃至監(jiān)管部門對金融機構(gòu)能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構(gòu)大多采取金融風險處置措施，幾乎不進入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機構(gòu)雖然形式上退出市場，但實際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風險事件的隱患。

    “一個缺少適度破產(chǎn)風險意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養(yǎng)有競爭力、高質(zhì)量的市場主體，影響金融資源配置效率。”郭新明稱，這就需要進一步解放思想，遵循金融發(fā)展規(guī)律，加快構(gòu)建金融發(fā)展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構(gòu)體系。健全的金融機構(gòu)破產(chǎn)制度，就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

    現(xiàn)有金融機構(gòu)破產(chǎn)處置

    法律法規(guī)過時了

    為推動問題金融機構(gòu)有序退出，近年來，我國金融監(jiān)管部門除了按照“一企一策”的思路化解數(shù)個高風險金融機構(gòu)的風險外，在補齊監(jiān)管法規(guī)制度短板方面亦作出不少有益嘗試。

    例如，成立存款保險基金管理公司，以單獨的基金管理團隊實現(xiàn)存款保險機構(gòu)的實體化，并在《人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》中賦予存款保險基金早期糾正和風險處置的權(quán)力。在《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》中對所規(guī)定的風險處置要求進一步細化，建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等有序處置和退出機制，規(guī)范處置程序，嚴格處置條件。發(fā)布《銀行保險機構(gòu)恢復和處置計劃實施暫行辦法（征求意見稿）》，借鑒國際經(jīng)驗，要求銀行保險機構(gòu)制定“生前遺囑”，提前規(guī)劃重大風險情況下的應對和處置措施，提早預判和處理可能面臨的障礙。

    盡管近年來我國在金融監(jiān)管制度層面探索推動問題金融機構(gòu)有序處置和退出的機制，但從法律層面看，不少來自人民銀行系統(tǒng)的代表委員指出，現(xiàn)有涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的其他法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

    “目前，我國涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律法規(guī)還散見于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律法規(guī)以及司法解釋中，關(guān)于金融機構(gòu)破產(chǎn)只有簡單的原則性規(guī)定，缺乏完整性、系統(tǒng)性和可操作性，不能滿足新形勢下金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的法律需要。”白鶴祥稱。

    因此，多位人民銀行的代表委員呼吁，要在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，根據(jù)金融機構(gòu)特點作出特別的程序規(guī)定，并研究制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》。

    郭新明就認為，全國人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點立法項目，金融機構(gòu)業(yè)務(wù)和風險的特殊性，決定金融機構(gòu)破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機構(gòu)又屬于企業(yè)，應當適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。

    “在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)‘金融機構(gòu)破產(chǎn)’專章，是較為合理可行的立法路徑。”郭新明稱，這既有利于構(gòu)建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于滿足金融機構(gòu)對破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定預留了立法空間，這也是國際上被廣泛采用的立法路徑。

    白鶴祥則認為，我國制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》的條件已經(jīng)成熟。不過，從先解燃眉之急，再謀長遠規(guī)范的角度出發(fā)，可考慮在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機構(gòu)破產(chǎn)”專章，在此基礎(chǔ)上，進一步加速推動全國人大制定規(guī)范、系統(tǒng)的《金融機構(gòu)破產(chǎn)法》，這是適應當前我國國情的立法成本較小和較理想的路徑選擇。

    代表委員建言如何完善

    金融機構(gòu)破產(chǎn)立法

    從立法內(nèi)容看，多位人民銀行系統(tǒng)的代表委員均重點提及應明確界定金融機構(gòu)概念范疇、實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接和建立金融機構(gòu)破產(chǎn)制度配套機制等。

    具體來說，在界定金融機構(gòu)范疇方面，全國人大代表、人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金建議，除了由央行及銀保監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管的機構(gòu)外，還應涵蓋貨幣市場、外匯市場、證券市場、債券市場、期貨市場、保險市場、信托市場等市場中的金融機構(gòu)及新興的、綜合性的金融控股公司等金融機構(gòu)，以及境外金融機構(gòu)在我國設(shè)立的金融主體。

    同時，與國際通行做法類似，我國金融機構(gòu)破產(chǎn)前也需要先經(jīng)過風險處置程序。為實現(xiàn)風險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接，全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長朱蘇榮建議，應在金融機構(gòu)破產(chǎn)法中明確風險處置程序是金融機構(gòu)破產(chǎn)申請的前置程序，只有經(jīng)過風險處置的金融機構(gòu)才可以進入破產(chǎn)程序。明確金融機構(gòu)進入破產(chǎn)程序后，風險處置程序中的接管人（或行政清理組）繼續(xù)擔任其破產(chǎn)管理人。接管人（或行政清理組）已開展的資產(chǎn)清查、債務(wù)清理登記等工作，人民法院應當直接認可其效力等。

    金融機構(gòu)破產(chǎn)是一項涉眾面廣、極其復雜的系統(tǒng)性工程，離不開配套機制的支持，其中，金融投資者的保護，尤其是對涉眾型個人債權(quán)的保護是重中之重。

    郭新明強調(diào)，立法對金融機構(gòu)破產(chǎn)的清償順序要體現(xiàn)公眾性。對金融機構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對涉眾型個人債權(quán)的特別保護、破產(chǎn)前金融風險處置費用的承擔、對破產(chǎn)負有個人責任高管的勞動債權(quán)分配、有關(guān)金融消費投資權(quán)益保護基金收購或者償付受保護債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。

    朱蘇榮則建議，在建立金融投資者保護基金方面，按照現(xiàn)有的監(jiān)管框架，金融機構(gòu)破產(chǎn)一般應該準備建立三大保護基金，即存款保險基金、證券投資者保護基金與投保者保護基金。在今后條件成熟時，可將三大保護基金予以合并，形成統(tǒng)一的金融投資者保護基金。

    此外，全國政協(xié)委員、人民銀行杭州中心支行行長殷興山還建議，對金融基礎(chǔ)性制度做出特殊安排，引入金融交易結(jié)算最終性和終止凈額結(jié)算制度。